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档案治理体系构建研究

来源:档苑论坛 2021年07月25日

截至2019年底,我国各级各类档案馆共4234个,其中,国家综合档案馆3337个,专门档案馆256个,部门档案馆140个,企业档案馆181个,省、部属事业单位档案馆 320个。从事档案主管工作及综合档案馆业务工作的专职人员4.15万人。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”档案馆是收集、保管档案的机构,负责接收、征集、管理档案和开展档案利用等。档案馆已经成为集中保管党和国家重要档案的基地,是社会各方面利用档案信息资源的中心。档案治理体系属于国家治理体系的重要组成部分。档案事业发展,以档案管理为起点,以档案治理为过程,并以档案治理现代化为终点。

本文基于档案馆视角,探讨了什么是档案治理,档案治理体系包含哪些内容,以及如何构建档案治理体系等问题。

 1. “档案治理”概念的内涵借鉴治理核心内涵,结合档案馆工作特性,新时期,档案治理是指在党政机构领导支持下,由档案主管部门主导,档案馆通过一系列制度安排,促进档案馆事业发展,提升档案工作服务经济建设、社会发展能力的过程。档案治理的内涵主要包括三个方面。

1.1 治理主体档案治理主体涉及三个方面:党委政府、档案主管部门、档案机构或社会组织。其中,党委政府在档案治理中担负着领导者与支持者的职责,通过政策引导、监督激励等,领导支持档案治理,使档案治理与国家治理协调一致;档案主管部门在档案治理中担负着主导者与执行者的职责,通过完善档案治理机制、治理制度、治理方法,构建治理体系,提升治理能力;档案机构或社会组织主要是档案治理的执行者与参与者,档案主管部门指导下,落实党委政府决策部署,实现档案公共利益最大化。

1.2 治理过程档案治理是一个不断完善、变化、发展的动态过程。档案治理的过程,其实就是通过不断完善档案治理法律法规、健全档案治理领导组织机构、完善档案治理制度体系等过程,以不断提升档案主管机构、档案管理机构能力为核心,营造良好档案事业发展外部环境为手段,推动档案机构在更加高效、开放、法治的环境下运行,在权责明晰、合作顺畅、运行法治化之路上不断促进档案事业整体水平提升。

 1.3 治理功能档案治理的功能价值在于利用各种治理制度的构建,以及档案治理法规体系的完善,为档案治理实践中各方主体参与提供便利统一准则;利用档案主管部门、档案机构治理能力建设,提升档案主管部门档案业务指导能力和档案机构社会服务水平,繁荣档案事业发展,不断提升档案部门服务经济建设、社会发展大局的能力和水平。有效破解新时代社会公众对档案信息需求不断增长与馆藏资源不够丰富、服务手段不够创新、信息共享不够充分之间的矛盾。

 2. 档案治理体系内容新时代,档案治理是依法依规治理,治理体系与资源体系、服务体系和安全体系密切相关,也是档案治理体系的具体内容。

 2.1 档案资源体系各级档案馆作为档案接收、收集、保管和利用的机构,无论是档案资源的接收,还是收集,以及后期的利用和销毁,都应依法依规进行,不断构建治理体系的核心——资源体系。根据新 《档案法》 的规定,档案馆馆藏档案资源体系应是对国家和社会具有保存价值的档案,做到应收尽收。作为档案治理的重要载体——档案资源,要求各级档案馆根据其职责使命,依法督促有关部门和单位将具有保存价值的档案材料收集、移交进档案馆,丰富馆藏档案结构和内容。

 2.2 档案利用体系档案价值之一在于利用。根据新 《档案法》 相关规定,档案馆档案治理体系中的档案利用体系包括:档案馆档案开放审批制度、档案馆档案开放制度、档案馆利用服务制度、档案利用投诉救济制度、档案馆未开放档案利用制度、档案馆馆藏档案的开放审核制度、档案馆档案公布制度、档案馆档案编研制度、档案馆档案宣传制度、档案利用监督处罚制度等。应以利用服务作为工作导向,加大档案开放力度、提高档案咨询服务水平、加强档案资源开发、优化服务环境、提升服务质量。

2.3 档案安全体系根据新《档案法》规定,档案馆治理体系包括档案安全体系。概括起来,主要包括五个方面档案安全体系:安全制度机制建设。如,档案安全方面的制度、工作机制。“硬件”建设。档案馆应配置与档案安全相适应的保管库房和设施、设备。安全风险管控能力建设。档案馆应着重加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力。档案数字化外包档案信息安全监督。档案馆档案信息安全保障,如保障档案信息化建设中的档案信息安全、电子档案安全。加强档案安全监管,如,加强档案安全监管与处置。档案馆应认真落实上述规定和要求,提升档案安全体系建设能力。

 3. 档案治理体系构建对策措施新时代,档案馆档案治理体系的构建,应着眼于认知视角,解决“档案治理是什么”;关系视角,解决“档案治理怎么样”;过程视角,解决“档案治理怎么做”,进行整体规划、统筹推进,并做好档案治理效果的评估反馈,不断纠正偏差,动态完善。

3.1 构建档案治理制度体系制度体系是由法律法规和规章制度、技术规范等组成的一套保障档案馆档案治理高效运转的办事规程和行动准则。其中,基础为法律的权威,手段则是法规和技术标准的适用。依靠制度规范调整档案治理中的不同社会关系,明确档案馆档案治理过程中各个主体的权利责任及活动边界。目前,构成档案馆档案治理的制度体系的基础和核心包括 《档案法》 《档案法实施办法》 《各级国家档案馆开放档案办法》 《档案馆工作通则》 《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》 《数字档案馆系统测试办法》 《数字档案馆建设指南》 等。

 3.2 构建档案治理结构体系档案治理结构体系解决的是档案治理主体,以及治理主体间的关系问题。在我国,档案馆治理结构体系中,始终坚持党对档案工作的集中统一领导,并实行分级管理的工作格局。因此,新时代,从档案治理主体的结构上来看,尤其是在倡导“图书馆、档案馆和博物馆”三馆合一的发展背景下,整个档案治理结构体系中具有多元性,且治理主体间关系复杂,应坚持党的集中统一领导体制下的档案主管部门主导、多元主体协作。

3.3 构建档案治理运行体系构建档案馆档案治理运行体系,是档案治理主体在档案治理行为实施过程中产生的影响及相互作用的方式。新时代,我国应在各级档案主管部门(主要为国家、省市县档案局)主导下,深化档案管理体制改革、政策引导和法律法规制定实施,自上而下管理运行,将档案馆调整为党委直属事业单位,实行参公管理,属公益一类事业单位,突出档案馆的公益属性。还应积极构建由档案馆、机构档案室或个人参与的治理运行体系,组建跨部门、跨机构,甚至是跨区域的馆际间合作,实现横向互动运行模式,发挥档案馆档案治理中的应用功能和作用,扩大档案馆在档案治理中的影响力。

     3.4 构建档案治理方法体系构建档案馆档案治理方法体系,则是档案馆作为档案治理主体之一,推动档案治理工作所采取的技术、手段和策略的总和。其中,档案治理技术体系包括各种信息技术、网络技术、大数据技术和管理技术的应用等;档案治理手段体系则包括法律手段,如制定实施 《各级国家档案馆开放档案办法》 等法律法规或部门规章;行政手段,如实行局馆协作,强化档案馆服务功能;经济手段,如实行经济预算核算,贯彻经济效益原则,实施奖惩机制等,不断提升档案馆的治理能力和治理水平。档案治理策略体系,则包括积极鼓励构建治理主体参与合作,推进档案馆档案治理扁平化、科学化和法治化等。

    3.5 构建档案治理保障体系档案馆档案治理的相关保障体系,则主要包括构建完善的制度体系、严密的组织体系、过硬的人才队伍体系、先进的技术体系,等等,通过各个体系的构建,织密织紧档案馆档案治理综合保障体系。目的在于推动档案馆各项档案治理运行及方法的有效实施,凝聚档案治理思想共识,确保档案馆在整个档案治理中的公平参与,实现治理成果的共享和最大限度的发挥。

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