《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》解读（上）

　　《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》（以下简称《办法》）已于2014年11月13日由民政部和国家档案局联合颁布，并于2015年1月1日起施行。

　　一、《办法》出台的背景及意义

　　生活无着的流浪乞讨人员救助档案（以下简称救助档案）是救助管理机构在对生活无着的流浪、乞讨人员救助过程中形成的、具有保存价值的各种文件材料，是救助管理工作的真实记录，属于民政专业档案范畴，是国家民生档案的重要组成部分。加强救助档案管理，不仅能够促进救助管理工作规范化建设、保障受助对象的合法权益，而且能够丰富国家民生档案资源。了解《办法》出台的背景和意义，能够加深对相关内容的理解。

　　（一）背景

　　自2003年施行流浪乞讨人员救助管理制度以来，救助管理工作政策法规逐步完善，工作机制不断健全，救助管理机构规范化、标准化建设全面展开。截至2013年底，全国共有救助单位2165个，床位10.8万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员366.9万人次。

　　各地救助管理机构在实施救助的过程中，形成了大量的档案材料。加强对救助档案的管理，可以有效维护救助对象的合法权益，加强救助管理机构的内部管理，可以促进救助专项资金的合理使用，同时也为救助对象的亲属寻亲、公安机关侦查办案等提供便利。

　　目前，各地对救助档案管理进行了有益的尝试，但做法不一，档案管理还存在归档范围不明确、保管期限差异大、查阅利用不统一等问题。个别地方救助档案管理较为混乱，在出现纠纷争议时，无有效档案证明救助工作的开展情况。

　　研究制定符合实际、具有可操作性的救助档案管理办法，统一救助档案管理的基本要求、明确基本标准、规范基本程序十分必要。2013年，民政部将《办法》制定工作列入政策创制计划。有关部门通力合作，《办法》经过起草、调研论证、征求意见、修改报批、文件会签等过程，最后终于出台。

　　（二）意义

　　1.统一救助档案标准，促进救助管理工作规范化建设，践行民政为民理念。为民是民政工作的核心理念，为了进一步推动救助管理制度完善和机制创新，不断强化内部管理，提高队伍素质，实现管理规范化、服务标准化，提升救助管理与服务水平，切实保障受助对象和救助管理机构的合法权益，自2011年以来，民政部在全国开展了救助管理机构等级评定工作。救助档案管理是规范化建设的内容，也是等级评定的考核指标。《办法》的出台，使全国救助档案管理有规可依，标准统一，对规范化建设起到积极的促进作用。

　　2.规范救助档案管理，提高救助管理工作效率，丰富民生档案资源。《办法》共6章25条6个附件，对救助档案的定义、管理体制、管理职责、归档范围、归档要求、整理原则与方法以及保管期限、查询利用、移交和鉴定销毁等作出规定。救助档案的基础作用和民生档案属性，决定了其规范化管理，必将提高救助管理工作效率，同时丰富国家民生档案资源。

　　3.保证救助档案依法利用，维护受助对象和救助管理机构的合法权益。《办法》第五、六、七条明确了各类文件材料的归档范围，保证了归档文件齐全、完整；第十四、十五条明确规定了档案利用者的范围、利用档案的范围和需要履行的手续、利用的方式和利用档案应遵守的规定，为利用者查阅档案提供了法律依据。利用救助档案，不仅可以维护受助人员的合法权益，也可以提升救助管理机构规避风险的能力。

　　4.推进专业档案建章立制进程，实现依法治档目标。《办法》的颁布实施，是民政档案部门贯彻党的十八届四中全会精神的重要措施，同时，也推进了专业档案建章立制进程，向依法治档的目标迈进一步。

　　二、《办法》的特点

　　（一）《办法》依据充分、可操作性强、框架结构合理

　　《办法》依据《中华人民共和国档案法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《社会救助暂行办法》等法律法规，结合救助工作实际，确立救助档案工作的体制、职责和文件材料的归档范围、归档要求、整理原则与方法以及档案的现代化管理、保管、编目、移交、鉴定销毁、利用等内容，尤其对文件材料的归档范围、整理方法和利用内容规定得较具体，易于操作。《办法》的内容采用条款结构，并将文件材料的立卷编目需要的表格附在6个附件之中，主、附件结合的结构比较合理。

　　（二）《办法》采用原则性与灵活性统一、理论与实践结合的方法，妥善处理了各种复杂问题

　　《办法》所依据的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正在修订中，但迟迟未能出台。而在实际工作中，一方面，救助管理机构做了大量的救助工作，救助的范围不仅限于城市生活无着的流浪乞讨人员，而是能救即救；另一方面，随着贵州5名流浪儿童冻死在垃圾箱之中、记者暗访长沙救助管理站被打等事件的接连曝光，规范救助档案管理，维护受助人员和救助管理机构的合法权益进一步被提上议事日程。

　　求助人员情况比较复杂，既有成年人，又有未成年人；既有正常人，又有精神智力残疾人员；既有短期在站接受救助人员，又有长期安置人员。因每个受助人员的个体差异，救助文件材料的归档范围各不相同。《办法》采用原则性与灵活性统一，理论与实践结合的方法，在《办法》名称、定位，文件材料归档范围、档案分类、保管期限划定等方面妥善处理了各种复杂问题。